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基于非法人组织视角的职教集团基本特征与内部治理结构完善
来源:中国职业技术教育 作者:崔发周 田红磊 发布时间:2018-09-21 点击次数:5973

作者简介: 崔发周 (1963—) , 男, 教育学硕士, 唐山工业职业技术学院教授、高职教育研究所所长, 主要研究方向为职业教育办学模式、课程标准。

    要:

针对非法人职教集团决策程序简单粗放、工作协调手段单一、执行过程缺乏监督等问题, 通过对我国64个职教集团办学案例的分析和对部分职教集团的调研, 重新认识了非法人职教集团的基本特征;以提高非法人职教集团民事行为能力为目的, 归纳了非法人职教集团内部治理的有限目标原则、责权平等原则、闭环运行原则、适应国情原则、多样共生原则和动态优化原则;最后, 提出了职教集团理事会内部治理结构完善的相关建议。

关键词:

非法人组织; 职教集团; 治理结构; 现代学徒制;

职教集团是实现产教融合和构建现代职业教育体系的重要载体, 是具有中国特色的现代职业教育发展模式。事实上, 职业教育集团在我国得以快速发展的潜在原因就是填补行业组织的不足, 构建一个校企合作、产教融合的稳固平台。目前, 全国已经建立了1 400多家职教集团, 涵盖了5 300多所职业院校和近30 000家企业;但这些职教集团绝大多数为职业院校牵头组建的松散型联盟组织, 不具有法人地位, 属于一种非典型组织 (也称为“其他组织”) ;在现行的《职业教育法》中, 没有规定职教集团的性质、功能和组织形式。尽管多数职教集团建立了理事会 (董事会) 、秘书处和专门委员会等机构, 但仍然存在着决策程序简单粗放、工作协调手段单一、执行过程缺乏监督等问题。从总体来看, 职教集团仍处于初级发展阶段, 整体上由非法人组织过渡到法人实体还需一个较长的过程。深入探索和优化非法人职教集团的治理结构和治理方式, 充分发挥职教集团作为合法民事主体的社会作用, 促进职教集团发展成为我国现代职业教育体系中的中坚力量, 是职教集团化办学工作的一个重点内容, 对于发展现代经济体系, 促进产教融合具有重要作用。

一、非法人职教集团的基本特征

非法人职教集团的组织形式和基本功能既不同于职业院校, 也不同于其他非法人组织。厘清非法人职教集团的基本特征, 是完善其内部治理结构的基础, 也是发展法人职教集团的前提。

(一) 法人组织与非法人组织

社会活动可以是个体活动, 也可以是有组织的活动。由于分工协作的需要, 生产活动趋于社会化, 家庭作坊逐渐被机械化、自动化工厂所替代, 社会组织的规模越来越大, 结构也越来越复杂。法人是具有民事权利能力和民事行为能力, 依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。[1]最典型的法人组织是公司, 内部采用法人治理结构, 并以自身的法定财产独立享受民事权利和承担民事责任。公司制的出现是人类历史上的一大发明, 使得社会化大生产条件下的责任与权利变得非常清晰。

非法人组织是自然人活动向法人组织过渡过程中的一种中间组织形式, 在我国现行的《民事诉讼法》中被称为“其他组织”。2017年10月1日开始实施的《民法总则》规定:“非法人组织是不具有法人资格, 但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。”从此, 我国的非法人组织成为与自然人、法人并列的三大民事主体。由于我国社会发展的不均衡、不充分, 这种规定有利于激发全社会的活力, 发挥全体社会成员的积极性和创造性。《民法总则》同时也规定, “非法人组织的财产不足以清偿债务的, 其出资人或者设立人承担无限责任。”这就意味着, 非法人组织还不是一种完全民事责任主体, 在某种情况下还需要其他民事主体分担自己的一份责任。正是由于这种原因, 非法人组织具有向法人组织过渡的趋势。

(二) 法人职教集团与非法人职教集团

截至2016年底, 全国共有职教集团1 406个, 其中, 注册法人的53个, 占集团总数的3.77%。[2]集团法人的类型主要包括民办非企业法人、企业法人、社会团体法人和事业单位法人等。职教集团的法人化, 对于扩大集团活动范围和社会影响, 提高民事行为能力, 完善集团内部治理, 无疑都具有积极作用。但是, 由于职教集团性质的特殊性, 集团法人类型的选择较为困难, 类型选择错误不利于治理完善。由于职业教育活动具有公益性, 且我国的职业院校以公益性的公办学校为主体, 营利性的企业法人和民有资本为主体的民办非企业法人与集团宗旨和性质有些不符;由于职教集团具有“跨界”和“混合”的属性, 企业是集团的基本成员, 与事业单位法人的性质也不完全相符, 成立事业法人受到政府严格控制, 目前尚无具体政策法规支持;注册社会团体法人具有较强的可行性, 但缺乏政府财政资金支持, 服务能力受到一定限制。总体来看, 职教集团的法人化尚需一段艰苦探索的历程。

非法人职教集团一般由具有较大影响力的职业院校或企业发起, 经政府教育主管部门批准成立, 组织形式和活动形式较为灵活, 是目前我国职教集团的主要组织形式。根据2017年实施的《民法总则》, 非法人职教集团与法人职教集团是地位平等的民事主体, 同样享有民事权利;但是, 由于非法人职教集团需要在民事活动中承担无限责任, 民事行为能力也较弱, 需要在提高服务质量与抵御风险之间取得平衡。

(三) 非法人职教集团的基本特征

通过对64个职教集团典型案例的分析与比较发现:多数职教集团为政府核准或备案成立, 且为非法人职教集团;职教集团成员平均达到93个, 且半数以上为企业成员;绝大多数集团为职业院校牵头, 行业企业牵头成立的职教集团占极少数;绝大多数职教集团都成立了理事会机构。[3]

表1 64个职教集团特征统计     下载原表

表1 64个职教集团特征统计

综合分析, 非法人职教集团具有以下特征:第一, 政府教育行政部门的大力推动是职教集团发展的外部动力, 譬如, 在国家改革与发展中职示范校建设中, 中职学校发起的职教集团得到了迅速发展;第二, 集团成员自愿参加, 退出自由, 缺乏应有的产权约束;第三, 集团活动主要为成员单位之间的合作, 特别是成员学校与成员企业的合作, 重点解决毕业生就业和学生顶岗实习等较为急迫的问题, 责任主体主要为当事的成员法人, 而不是集团本身;第四, 以集团组织名义开展的活动一般为培训、考察、交流等风险性较小的活动, 开发和评价性活动较少;第五, 由于缺乏资产纽带, 一些非法人组织和法人内部机构参与了职教集团, 譬如, 政府机关内部的相关管理部门、院校周边的村委委员会、本科高校的成人教育机构等;第六, 尽管在章程中规定集团成为地位平等, 但实际上影响力较大的集团成员在集团事务中占有主导地位;第七, 多数职教集团缺乏有效监督机制, 一旦代表人以集团名义开展活动, 所造成的后果将会由发起单位或成员单位承担。总体来看, 非法人职教集团成立方式和活动方式较为灵活, 运行成本较低, 但成员单位存在着较大且未被意识的潜在风险;法人职教集团责权关系清晰, 但组织成本和管理成本较高, 在目前条件下具有一定的政策阻力。因此, 当前我国职教集团发展的重要任务是规范非法人职教集团的组织活动, 为向法人职教集团的过渡创造条件。

二、非法人职教集团内部治理的基本原则

针对非法人职教集团发展中存在的现实问题, 优化内部治理结构, 提升内部治理能力, 在现有条件下发挥职教集团的最大功能, 对我国职教集团化办学的健康发展具有重要意义。一方面, 非法人职教集团需要参照法人集团的要求规范内部治理, 并逐步行使法人职教集团职能;另一方面, 非法人职教集团需要正视现状, 合理选择活动项目, 尽可能规避风险, 获得最高的“性价比”。

在对非法人组织与法人组织特征进行对比的基础上, 提出我国非法人职教集团内部治理应坚持的几项基本原则。

(一) 有限目标原则

集团目标应为成员单位关联目标, 既不完全同于企业的营利性目标, 也不完全同于学校的公益性目标。共同目标是联盟型非法人集团成立和发展的内生动力, 是完善内部治理的基本依据。这种混合组织目标决定了职教集团发展既需要政府的政策推动和资金支持, 又需要相关企业和职业院校发挥主导作用。目前的非法人职教集团主要是以实现产教深度融合为目的, 校企合作培养产业转型升级所需要的高素质知识型、技能型、创新型劳动者, 实现职业学校和企业共同培育人才、开展合作研究、共建实体机构、共享多种资源。

当前, 我国职教集团的基本目标应该定位于协同培养创新型技术技能人才, 技术研发和文化传承等目标均应从属于人才培养目标。由于民事行为和资本运作能力有限, 非法人职教集团很难直接主持公共实训基地建设、技术研发中心建设、大规模职工培训、校园基础设施建设以及国际合作等大型项目, 也无法直接作为人才培养的主体, 其基本职能为协调校企双方的分工与合作, 完成职教资源的规划、整合、利用和评价。通过职教集团的中介作用, 增强企业生产资源的教育功能和学校教育资源的生产功能, 提高职教资源利用效率, 提高整个校企联合人才培养系统的效益。

(二) 责权平等原则

法人职教集团的民事权利和民事责任可以按照股权结构划分, 出资较少的小型企业权利和义务也相对较小。但非法人职教集团不存在出资比例问题, 发起单位和其他所有成员都需要平均承担无限责任, 因而必须遵循平等自愿原则, 任何组织和个人都无权要求其他成员加入或退出职教集团。目前, 一些非法人职教集团在成立过程中采用了“拉郎配”的方式, 集团决策也缺乏民主机制, 集团成员处于明显不平等的地位, 对集团的科学治理和可持续发展留下了较大隐患。

(三) 闭环运行原则

运行可控是一切组织可持续发展的基本原则, 也是职教集团组织治理的基本原则。由于大多数职教集团具有校企两种基本主体, 成员利益是多元化的, 无论是否具有法人性质, 都应该构建完善的决策机制、执行机制、激励机制和监督机制, 合理设计集团内部机构及其组成方式, 最大限度地降低集团运行风险, 保障集团目标实现。应充分利用“互联网+”的方式, 建立有效的运行监督机制和科学合理的事务处理流程, 实现集团运行的公开、透明, 防止某些成员单位和个人利用集团组织的松散性获取不正当利益。集团内部不仅要设立专门监督机构, 而且还要有清晰的监督程序和负面活动清单。甚至可以说, 建立有效的内部约束机制, 是非法人职教集团扩大活动范围、实现内涵发展的关键因素。

(四) 适应国情原则

职教集团是中国特色职业教育模式的具体体现, 在治理结构上必然要与中国现阶段的国情相适应。由于目前我国行业组织还不够完善, 对职业教育的协调和指导作用具有很大的局限性。随着“放、管、服”改革不断推进, 政府对产教融合、校企合作活动只能采用间接的宏观引导手段, 无法直接介入微观的合作活动。职教集团的大批出现, 恰好可以填补行业组织的“真空”, 在操作层面实现对校企合作活动的咨询、指导、协调和监督。因此, 我国的职教集团可作为全国性行业组织的延伸和补充, 在政府推动和行业引导下发布区域内行业人才需求报告、协调本区域职业院校专业合理布局、组织开发专业教学标准、开展职业院校专业评估等活动, 成为校企合作的重要协调组织。

(五) 多样共生原则

由于我国职业教育是覆盖全产业链的, 且东西部之间发展很不平衡, 职教集团的治理结构也必然是多样性的。除了一些必需的基本要求和共性特征之外, 对于职教集团的治理模式不必强调整齐划一, 不能将一个集团成功的模式照搬到另一个集团, 也不能强行规定职教集团的规模、功能、结构、组织性质以及治理方式, 相反, 应该使得职教集团适应本地、本行业、本阶段产教融合的需要, 强化每个集团的组织特色。政府应该支持建设一批产教融合效果显著的示范性职教集团, 提高校企合作的紧密度和职教集团的聚合度, 但对职教集团的评价应重在效果指标, 不宜采用机械性的过程评价指标。

(六) 动态优化原则

职教集团是我国职业教育现代化过程中的一种重要组织形式, 其治理结构优化也会有一个从低级到高级的发展过程。也就是说, 治理结构优化只是相对的, 无法制订一个超越现实的理想标准。事实上, 职教集团的内部治理水平受到区域经济发展水平和职业教育整体发展水平的制约, 集团治理结构优化需要与我国法治化、信息化、现代化进程相适应, 同时适应职教集团自身发展的需要, 不可能让职教集团成为一种“空中花园”。最优秀的职教集团, 应该是与区域产业发展结合最为紧密, 最能体现经济发展要求的职教集团。因此, 各个职教集团在发展过程中既不能盲目攀比、贪大求洋, 也不能故步自封、停滞不前, 而是应该坚持持续改进, 不断强化自身特色, 完善产教融合的“中国方案”。

为了更好地提升我国职教集团的民事行为能力和民事责任能力, 以“产权链”“利益链”为纽带建立实体性法人职教集团, 将是职教集团发展的总趋势。但是, 这并不排斥非法人职教集团在现阶段应该发挥的重要作用, 也不能忽视对联盟式职教集团的内部治理优化。相反, 联盟式职教集团是当前产教融合、校企合作中最重要的组织化主体, 也是法人职教集团的重要组织基础和依靠力量。

三、职教集团理事会内部治理结构完善

相对于无组织的散点式校企合作活动而言, 职教集团的组建可以降低职业院校的实习设备购置成本和师资培养成本, 降低企业的员工培养成本和人力资源搜寻成本。为了实现这一目的, 应该依据非法人职教集团的内部治理原则, 优化集团理事会内部治理结构, 合理调整集团组建方式, 更好地发挥职教集团在产教融合中的作用。全国行业性职教集团应采取分级组织方式, 支持以省区为范围的二级职教集团建设, 重点完善省级职教集团的内部治理;以设区市为基本范围设立的区域性职教集团, 应该按照行业划分专门化内部机构, 以实现与全国性行业职教集团的对接。

(一) 完善集团理事会决策职能

职教集团理事会是职教集团运行机制的基本载体, 也是内部治理结构优化的重点。围绕促进产教融合是基本职能, 职教集团理事会应通过协议审核、过程指导、效果监控等措施, 促进专业布局优化、课程设置优化、招生工作协同化、合作技术研发常态化、技术培训有效化, 行使类似行业组织的职能。[4]

职教集团的业务活动大体可分为集团整体活动和成员之间合作活动两个方面。集团整体活动是围绕集团共同利益而开展的综合性活动, 包括发布区域内行业发展与人才需求报告、制订区域专业教学标准、组织集团内或区域内职业技能大赛、审核专业人才培养方案、审核现代学徒制合作协议、评估集团校企合作活动、组织就业招聘会、协商专业布局等;集团成员之间的活动主要是校企双方或校校之间为发挥比较优势而开展的以资源共享为目的的合作活动, 包括组织联合培养活动、共建实践教学基地、组织毕业生就业、开展合作技术研发、共同开发课程和教材等。[5]集团理事会的决策集中在集团整体活动方面, 重点是决定活动内容和活动方式。决策工作需要先由秘书处或专门工作委员会开展相关调研, 完成SWOT分析, 制订出两套以上的可行性方案, 然后根据发展目标和资源条件, 集中理事会成员的集体智慧, 对活动效果进行预测, 完成方案选择和实施决定。职教集团理事会只有具备了较为完善的决策职能, 职教集团的整体功能才能得到充分发挥, 集团组织的内聚性和辐射力才会不断增强。

(二) 完善专门工作委员会执行职能

非法人职教集团的组织松散性决定了理事会职能的有限性, 以至于常务理事会也不能过于频繁地召集会议。按照活动的频繁程度和工作的关联程度, 建立专业建设工作委员会、现代学徒制委员会、技术研发委员会等分支机构, 是落实职教集团职能的基本措施。专门工作委员会成员一般应为学校和企业执行层和操作层的专业人员, 规模在20人左右, 主要职能是落实理事会决定, 推进某一方面的合作活动, 解决合作过程中的技术性问题。由于专门工作委员会的工作内容和任务性质与委员在本单位工作性质相同或相近, 尽管委员职务都是兼职, 但一般不会与本职工作发生矛盾, 反而可以促进本职工作效率提高。

根据深化产教融合的要求和职教集团化办学面临的问题来看, 专门工作委员会应重点突破的工作有以下几点:一是联合制订专业课程标准, 根据企业转型升级的需要及时补充最新技术内容, 淘汰落后内容, 改善课程教学效果;二是联合培养企业兼职教师, 使得一批优秀的工程技术人员能够在不脱离本职岗位的条件下, 指导企业学徒和实习学生, 从事职业教育教学工作;三是联合开展技术研发, 结合企业的实际技术问题, 企业工程技术人员与学校专业教师合作攻关, 在为企业发展提供新动能的同时, 使得职业院校教师掌握企业技术需求, 提高教学内容的针对性。在条件成熟时, 积极推动区域内专业合理布局和高职院校与应用型本科高校的衔接。

(三) 完善集团秘书处协调职能

由于职教集团由多个法人组织集合而成, 理事会只能对一些具有方向性和整体性的重大问题做出决定, 而对实施中遇到的局部性、技术性、策略性问题, 需要由秘书处人员进行协调。职教集团秘书处需要协调的工作主要包括:对理事会需要决策的事项和问题进行调研, 制订或协助专门工作委员会制订方案, 为理事会决策做好必要的准备工作;调查发现决策实施中遇到的问题, 组织相关部门和方面协商解决, 遇有重大问题, 及时向理事会反馈;追踪理事会决定落实情况, 向理事会做出汇报和说明;做好理事会和专门工作委员会的服务工作, 为会议召开进行文件、技术和场地等方面的准备。

秘书处的工作直接影响着理事会及其专门工作委员会的工作效率, 甚至决定着工作的成败。实践证明, 职教集团秘书长应具备教育教学与企业经营的复合能力标准, 熟悉学校文化和企业文化, 能够被企业人员和学校人员共同认同;集团秘书处服务人员应该具有教育、经济、法律、技术等多重知识结构, 并具备较强的组织能力和文字功力, 是一种专业性很强的高素质人才, 应该在师范大学或综合性大学以专业硕士方式进行专项培养;职教集团秘书处内部绩效评估和激励约束制度是两类最为重要的管理制度, 可以促使秘书处发挥应有的枢纽作用。

参考文献

[1] 中华人民共和国民法总则[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-03/15/content_2018907.htm.

[2]中国职业教育集团化办学发展报告 (2017) [R].北京:语文出版社, 2017.

[3]中国职业技术教育学会.全国职业教育集团化办学典型案例汇编 (2016年) [M].北京:高等教育出版社, 2016.

[4]李广坤.我国职教集团组织结构分析及优化设计[J].中国职业技术教育, 2015, (28) :69.

[5]付向阳, 李赞忠.基于职教集团视角的校企合作长效机制的构建——以内蒙古化工职教集团为例[J].中国职业技术教育, 2016, (10) :68-70.



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